答申第26号 「事前協議申出書((仮称)○○病院)(平成12年3月21日)のうちの病院開設等の計画の内容及び審査会記録」の不開示決定(平成16年1月27日)
答申第26号(諮問第27号)
答申
1審査会の結論
埼玉県知事(以下「実施機関」という。)が平成14年2月12日付けで行った、「事前協議申出書(〈仮称〉○○病院)(平成12年3月21日)のうちの病院開設等の計画の内容」及び「審査会記録」(以下「本件文書」という。)の不開示決定について、次のように答申する。
(1) 事前協議申出書(〈仮称〉○○病院)(平成12年3月21日)のうちの病院開設等の計画の内容(以下「計画内容」という。)については、管理者の氏名、生年月日、医籍番号及び登録年月日を除き開示すべきである。
(2) 審査会記録につき、不存在を理由として行った不開示決定は妥当である。
2異議申立て及び審査の経緯
(1) 本件異議申立人(以下「申立人」という。)は、平成14年1月28日、埼玉県情報公開条例(以下「条例」という。)第7条の規定に基づき、実施機関に対し本件文書の開示請求を行った。
(2) 本件文書は、事前協議申出書の一部である病院開設等の計画の内容及び事前協議申出書の内容を審査する事前協議審査会における記録である。
(3) 実施機関は、本件文書のうち計画内容については、条例第10条第1号及び第2号に該当するため不開示決定を行うのが適当であると判断し、平成14年2月12日付けの公文書不開示決定通知書(以下「決定通知書」という。)により、その旨を申立人に通知した。
また、審査会記録については作成していないとして、不存在を理由とした不開示決定を行い、決定通知書により、その旨を申立人に通知した。
(4) 申立人は、平成14年2月28日付けの異議申立書により、実施機関に対し、不開示決定により不開示とされた部分を開示すべきであるとして異議申立てを行った。
(5) 当審査会は、本件異議申立てについて、平成14年3月26日付けで実施機関から条例第22条の規定に基づく諮問を受けた。
(6) 当審査会の本件審査に対し、平成14年8月20日に実施機関から「開示決定等理由説明書」(以下「説明書」という。)の提出を、平成14年9月18日に申立人から「開示決定等理由説明書への反論書」の提出を受けた。
(7) 当審査会は、平成15年3月17日に、実施機関である医療整備課の職員から事情聴取を行った。
(8) 当審査会は、平成15年4月11日に、実施機関から資料の提出を受けた。
(9) 申立人は、平成15年5月19日に、口頭による意見陳述を行い、当審査会は、同日、申立人から資料の提供を受けた。
(10) 当審査会は、平成15年6月19日に、実施機関から第2回目の事情聴取を行った。
(11) 当審査会は、平成15年8月22日に、実施機関から資料の提出を受けた。
(12) 当審査会は、平成15年9月25日に、実施機関から追加資料の提出を受けた。
3申立人の主張の要旨
申立人は、本件文書を開示するよう求めるものであるが、その理由は、おおむね次のとおりである。
(1) 計画内容の不開示について
- ア 「病院の開設等に係る事前協議の審査基準について」においては、病院の開設を計画する場合には、「用地の確保の状況、資金計画、医療従事者の採用計画などに照らして、計画の実現が見込まれるものであること。」と明記されている。しかし、計画内容がこの基準を満たしていたかどうかには疑問があり、県民の知る権利を保障するという条例の目的に照らして、開示することが必要である。
- イ 特に「用地の確保の状況」については、平成13年4月1日に寄居町末野の旧県立寄居こども病院の建物・備品等を引き継ぎ、診療を開始したにもかかわらず、○○町△△の町有地に、事前協議で認められた45床に旧県立寄居こども病院の100床を加えた145床の病院を、新たに建設している。これは、県有財産の処分の公平性に疑問を生じさせるものである。
- ウ また、「医療従事者の採用計画」については、○○町長が△△大学に対し、管理職・中堅職員の派遣や看護婦の確保についての支援要請を、事前協議の承認後に行っている。医師数の不足を理由に事前協議で不承認となった、他の医療機関との間の取扱いに関し、公平な審査がなされたのか疑問がある。
- エ 開設予定者の利益よりも、県有財産処分に関わる県民の利益、県行政の公平さについての県民の利益を優先させ、計画内容は開示するべきである。
(2) 事前協議審査会記録の不存在について
仮に事前協議審査会記録を作成していないとすれば、そのこと自体が行政不服審査法の「不作為」にあたる。事前協議審査会が適正に運営されていることを立証するには事前協議審査会記録の開示が必要であり、これを不開示とすることは条例第10条を悪用するものである。
また、申立人は事前協議審査会の議事録そのものの開示を求めているのではない。議事録が作成されていないとしても、担当職員のメモ等の記録はあるはずだし、それは公文書としての性格をもつと思われるので開示を求めるものである。もし、何ら記録がないとしたら、審査の公平性が疑われ、単なる談合ということになる。
4実施機関の主張の要旨
実施機関が主張する、本件文書の不開示理由はおおむね以下のとおりである。
(1) 計画内容の不開示について
- ア 計画内容のうち、病床数は、公表されている承認病床数と対比して算出できる承認率により、病院のランク付けにつながるものである。また、一日平均入院患者数、一日平均外来患者数、月平均病床利用率、平均在院日数、入院待ち患者数、月平均入院患者数、月平均退院患者数及び月平均老人デイケア利用者については、事前協議申出者である法人の経営内容に密接に関わる情報であり、法人が広告のため自ら公表するような場合は別として、法人が内部情報として管理しているものである。
- イ 事前協議の申出は、病院の開設予定者が、行政指導である「病院の開設等に関する指導要綱」の手続に任意に応じたものであり、開設予定者の利益をより重視すべきである。また、計画内容を開示することは、行政指導で行っている事前協議が行政と申出者との相互理解によって成り立っている前提を行政自らが覆すこととなり、施策の実現を阻害することになる。
(2) 事前協議審査会記録の不存在について
- ア 事前協議審査会記録は作成していない。事前協議審査会は、申請1件1件の適否を審査するものではなく、優先的に整備すべき医療機能を各医療圏域毎に整理する作業であり、作業用の資料としての個人メモは、一定期間(おおむね1年程度)手元に保持していたが、廃棄した。
- イ 申立人は、事前協議審査会記録を作成していないことについて、行政不服審査法の不作為にあたると主張しているが、同法の不作為には該当しない。事前協議自体、法令に基づかない行政指導であり、事前協議審査会は「病院の開設等に関する指導要綱」第4条第1項の規定により、健康福祉部長が、事前協議申出に係る病院開設等の計画の承認・不承認を決定するにあたり、その判断に資するために内部的に設けたものにすぎないことから、事前協議審査会記録(議事録)は作成していないものである。
- ウ 当時の埼玉県文書規程には、現行の文書管理規程における「補助文書」(起案文書及び回覧文書以外の文書等であって、主務課長がその内容について了知したもの)に相当するものが規定されておらず、本件事前協議審査会資料については、答申書作成のための作業過程の資料であると認識していたことから、審査会終了後に資料を回収するとともに、年度末等の一般文書の整理の時期に合わせて廃棄した。
5審査会の判断
(1) 「事前協議」の性格及び本件文書について
- ア 埼玉県では、医療法の規定に基づき埼玉県地域保健医療計画を策定し、保健医療サービスの効率的な提供を目的として、一次ないし三次保健医療圏を設定している。このうち二次保健医療圏は、病院における入院医療及び二次的保健サービスの提供体制を整備するため、複数の市町村で構成された区域を単位として設定されている。そして、各二次保健医療圏ごとに定められた基準病床数(必要病床数)が、地域医療の供給上、関係医療機関に適正に配分されるよう、基準病床数に比して既存の病床数に不足が生じた場合には、病院開設または増床を希望する者から開設等の申出を受け付け、審査を行い、病床配分を行っている。
- イ 「病院の開設等に関する指導要綱」(以下「指導要綱」という。)によれば、医療法に基づく病院の開設等の許可を申請しようとする者は、当該許可申請に先立ち、協議(以下「事前協議」という。)を行い、事前協議に際しては、健康福祉部長に対し「事前協議申出書」を提出することとされている。
指導要綱は、また、事前協議申出書の内容を審査するために、「事前協議審査会」の設置を規定している。事前協議審査会は、「病院の開設等に係る事前協議の審査基準について」に基づき審査を行い、審査会会長である健康福祉部長は、審査会の議により、事前協議申出書に係る病院開設等の計画の承認・不承認を決定する。
事前協議において承認された者が、その後、正式に医療法第7条の病院開設等の許可申請を行い、最終的に許可されるという事務手続の実態を考慮するならば、事前協議における承認は、許可権者が行う行為ではないとはいうものの、事実上、医療法の許可につき重要な役割を担っているものといえる。
- ウ 申立人が開示を求めている本件文書のうち「計画内容」は、事前協議申出書の一部であり、以下の情報が記載されている。
- a 開設等の概要
病院の名称、開設者の名称、病院の所在地、建物の工事契約予定年月・着工予定年月・竣工予定年月、建物の構造及び面積、病院開設等予定年月、診療科目、診療日及び診療時間、管理者の氏名、生年月日、医籍番号及び登録年月日、病床数(以下「概要記載情報」という。)
- b 開設等の必要性、病床(増床)数の積算根拠等
事前協議申出者が経営する△△病院における平成8年度の一日平均入院患者数、一日平均外来患者数、月平均病床利用率、平均在院日数、入院待ち患者数、月平均入院患者数、月平均退院患者数及び月平均老人デイケア利用者数並びに(仮称)○○病院の地域医療における役割に関する記述(以下「積算根拠等記載情報」という。)
また、「審査会記録」とは、事前協議審査会における議事録、担当職員のメモ、審査会当日に配布された資料等を指しているものと解される。
(2) 計画内容について
- ア 条例第10条第1号該当性について
概要記載情報のうち、管理者の氏名は、通常、県政情報センターの県政資料コーナーに配架してある「病院名簿」に記載されており、条例第10条第1号ただし書イに該当するとして開示される情報であるが、当該情報は病院開設の計画段階のものであり、開設までの間に管理者が変更することも想定され、不確実な情報といえることから、管理者の氏名を不開示とした実施機関の判断は妥当といえる。
また、管理者の生年月日、医籍番号及び登録年月日は管理者の個人情報であり、条例第10条第1号本文に該当するとしてこれらを不開示とした実施機関の判断は妥当である。
- イ 条例第10条第2号該当性について
次に、概要記載情報のうち、管理者の氏名、生年月日、医籍番号及び登録年月日を除く部分(以下「法人情報」という。)及び積算根拠等記載情報のうち、(仮称)○○病院の地域医療における役割に関する記述を除く部分(以下「統計情報」という。)について、実施機関は、法人情報のうち病床数(申出病床数)は、公表されている承認病床数と対比して算出できる承認率により、病院のランク付けにつながるものであり、また、統計情報は、事前協議申出者である法人の経営内容に密接に関わる情報であり、法人が広告のため自ら公表するような場合は別として、法人が内部情報として管理しているものであるから、開示することにより当該法人の権利、競争上の地位その他正当な利益を害するおそれがある情報であり、条例第10条第2号に該当すると主張している。
そこで、この点について、以下検討する。
条例第10条第2号は、「法人その他の団体に関する情報又は事業を営む個人の当該事業に関する情報であって、公にすることにより、当該法人等又は個人の権利、競争上の地位その他正当な利益を害するおそれがあるもの」については、原則として開示しないと規定している。
ここでいう「公にすることにより、当該法人等又は当該個人の権利、競争上の地位その他正当な利益を害するおそれがあるもの」とは、法人等又は事業を営む個人の生産技術、営業、販売上のノウ
- ウ、経営方針、経理、人事等の情報で、開示することにより、法人等又は事業を営む個人の事業活動が害されると認められるものその他開示することにより、法人等及び事業を営む個人の名誉が侵害され、又は社会的信用若しくは社会的評価が低下するものを広く含むと解される。
そして、これに該当するか否かの具体的な判断については、当該情報の内容、性質をはじめとして、当該法人等又は事業を営む個人の事業活動における当該情報の位置づけ等により総合的に判断すべきである。
そこで、法人情報のうちの病床数及び統計情報が条例第10条第2号に該当するか否かを検討すると、実施機関が危惧する病院のランク付けというものが仮に存在するとするならば、それは病床数のみによるのではなく、当該病院の患者等の意見・感想や社会的な評価等が相まってランクに反映されるものであると考えられる。病床数を開示することが病院のランク付けの一つの材料になる可能性はあるとしても、当該病院(法人)の権利、競争上の地位その他正当な利益を害するおそれがあるとまではいえない。
また、統計情報についても、確かに法人の内部管理情報という側面はあるが、そこに記載されているのは、開設予定者が経営する△△病院における過去の一日平均入院患者数等の統計データであり、これを現在開示することで、△△病院の社会的信用若しくは評価が低下し、経営に支障が生じるとまではいえない。
さらに、法人情報のうち、病床数以外の情報(病院の名称、開設者の名称、病院の所在地、建物の工事契約予定年月、着工及び竣工予定年月、建物の構造及び面積、病院開設等予定年月、診療科目、診療日及び診療時間)についても、公にすることにより当該病院の社会的評価を損ない、経営を害する情報であるとはいえない。特に診療科目、診療日及び診療時間については、病院側が営業上積極的に公にし、又は公にすることを予定している情報であるとも考えられる。
また、積算根拠等記載情報のうち、(仮称)○○病院の地域医療における役割に関する記述については、公の施設である県立寄居こども病院の一日平均入院患者数及び外来数並びに圏域在住推計入院患者数及び推計外来患者数等の情報が主に記載されており、これらの情報が開示されることで、開設予定者の病院事業活動が害され、社会的信用若しくは社会的評価が低下するとは認められない。
以上のことから、法人情報及び積算根拠等記載情報については条例第10条第2号に該当するものとは認められない。
したがって、計画内容については、管理者の氏名、生年月日、医籍番号及び登録年月日を除き開示することが適当である。
(3) 審査会記録について
- ア 実施機関は、事前協議審査会記録については作成していないため存在しないとして、不開示決定を行っている。しかし、申立人も主張しているように、議事録は存在しないとしても、担当職員のメモや、審査会当日に配付された資料はあるものと考えられるため、この点について実施機関につき調査したところ、以下のとおりであった。
- イ まず、担当職員のメモについては、一定期間は職員の手元に保持されていたが、平成12年当時の文書規程の下で作成されたメモは、当時の埼玉県行政情報公開条例による公開請求の対象となる公文書には該当しないと考え、廃棄した。
- ウ 次に、配付資料については、各回の事前協議審査会終了後に回収し、年度末等の一般文書の整理時期に廃棄した。実施機関は、配付資料については「審査会が病院開設等に係る答申書を作成するための作業過程の資料」と認識していたため、組織共用文書としての整理に至らず、廃棄してしまった。
本件事前協議審査会は、平成12年5月から翌月にかけて、およそ1か月ほどの間に5回開催されているが、その際の配付資料の内容については、事前協議申出書の内容を要約した資料のほかは、各医療圏域における必要病床数と現在の病床整備状況、医療従事者数の充足状況、各医療圏域において整備すべき医療機能の考え方などが記載されていた。そして、「審査会が病院開設等に係る答申書を作成するための作業過程の資料」と認識していた配付資料については、上記のとおり廃棄したが、答申書(「事前協議申出書に係る病院の開設等の計画について(平成12年6月23日付け医第789号)」)については、平成12年当時の文書規程に基づき、保存期間を3年と定めこれを保有していた。そこで実施機関は、審査会記録に代えて、この答申書を部分開示している。
当審査会は、上記答申書のほかには、議事録、担当職員のメモ、配付資料等、本件事前協議審査会記録が現存する事実を確認できなかった。
したがって、実施機関が不存在を理由として行った不開示決定は不当とはいえない。
(4) 公文書の作成、管理について
条例第30条は、条例の適正かつ円滑な運用に資するため、実施機関は、公文書を適正に管理するものとし、また、現行の埼玉県文書管理規則第5条は「本庁及び出先機関の事案の処理に当たっては、軽易なものを除き、処理内容等を記録した文書等を作成しなければならない。」と規定し、実施機関に文書作成義務を課している。さらに、埼玉県文書管理規程は文書等の作成、保存、廃棄に関し詳細に規定している。
実施機関が県民への説明責任を全うするためには、県民の求める情報がどの公文書に記載されているのか、速やかに公文書の特定を行えるようにするとともに、対象となる公文書が存在していないということであれば、不存在の理由を明確に説明できることが必要である。さもないと、行政に対する不信感や憶測を招き、ひいては情報公開制度そのものに対する信頼が揺らぐことになる。
当審査会としては、本件事前協議審査会における承認決定が医療法上の開設許可につき重要な役割を果たしている実態を併せ考慮し、今後は、これらの規定に基づき、実施機関において適正に審査会記録の作成、管理が行われるよう、切に求めるものである。
以上のことから、「1 審査会の結論」のとおり判断する。
審議の経過
年月日
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内容
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平成14年3月28日
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諮問を受ける(諮問第27号)
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平成14年8月20日
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実施機関より開示決定等理由説明書を受理
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平成14年9月18日
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異議申立人より反論書を受理
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平成15年3月17日
(第22回審査会)
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実施機関より意見聴取及び審議
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平成15年5月19日
(第24回審査会)
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異議申立人より意見聴取及び審議
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平成15年6月19日
(第25回審査会)
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実施機関より第2回目の意見聴取及び審議
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平成15年7月25日
(第26回審査会)
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審議
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平成15年8月26日
(第27回審査会)
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審議
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平成15年10月2日
(第28回審査会)
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審議
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平成15年11月4日
(第29回審査会)
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審議
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平成15年12月25日
(第30回審査会)
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審議
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平成16年1月27日
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答申
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埼玉県情報公開審査会委員名簿(平成16年1月27日現在)
氏名
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現職
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備考
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礒野 弥生
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東京経済大学教授
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遠藤 順子
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弁護士
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会長職務代理者
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大橋 豊彦
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尚美学園大学教授
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会長
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田村 泰俊
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明治学院大学教授
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野村 武司
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獨協大学助教授
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馬橋 隆紀
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弁護士
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(五十音順)